Covid-19 | Quelles réponses de l’Europe à la crise ?
Face à une crise sanitaire et économique sans précédent, la direction générale du Trésor se mobilise avec ses partenaires européens afin de soutenir les entreprises et les travailleurs de l’Union européenne, garantir aux Etats le financement des soins de santé et autres coûts économiques liés à la pandémie du Covid-19 et soutenir la reprise de l’économie une fois la crise derrière nous.
1. Les mesures adoptées lors de l'Eurogroupe du 9 avril
Renforcement des activités de la BEI
Mise en place de filets de sécurité dans la zone euro et de l’UE
Mise en place d’un instrument temporaire d’urgence pour atténuer les risques de chômage
Mise en place d’un instrument temporaire d’urgence pour atténuer les risques de chômage
Fonds de relance
+ Questions-Réponses sur l’action européenne et le Fonds de relance proposé par la France2. Actions de la Commission et des co-législateurs (Conseil de l’UE et Parlement européen)
Souplesse dans le cadre des règles budgétaires de l’UE
Assouplissement des règles en matière d’aides d’Etat
Mobilisation du budget de l'UE
Protection des entreprises européennes stratégiques dans le contexte de l’épidémie et disponibilité des produits sanitaires essentiels3. Actions de la Banque Centrale Européenne
4. Actions de la Banque européenne d'investissement
1. Les mesures adoptées lors de l’Eurogroupe du 9 avril
L'Eurogroupe du 9 avril s’est engagé à travailler et à mettre en œuvre une série d’instruments d’intervention en réponse à la crise, et de soutien à la reprise économique.
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Renforcement des activités de la Banque européenne d’investissement (BEI)
Le groupe BEI a proposé la mise en place d’un « Fonds pan-européen de garanties », garanti par les Etats membres à hauteur de 25 Md€ et lui permettant de déployer rapidement 200 Md€ d’instruments financiers ciblant en particulier les besoins en liquidité et en investissement des PME européennes, soit plus de 1 % du PIB de l’UE. Ce Fonds présente une taille significative et un effet de levier élevé. La création de ce Fonds constitue une brique essentielle à une réponse européenne en mutualisant des moyens et en partageant des risques à l’échelle européenne, venant ainsi compléter et renforcer les dispositifs nationaux.
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Mise en place de filets de sécurité dans la zone euro et de l’UE
Les ministres des finances de l’Union européenne ont annoncé la mobilisation de deux outils d’assistance financière : le Mécanisme européen de stabilité (MES) et l’instrument de soutien à la balance des paiements.
Le MES est une institution financière créée par les Etats membres de la zone euro qui permet de faire des prêts à ses membres à un faible coût afin de protéger la stabilité financière. Dans le contexte de la crise du Coronavirus, le MES pourra fournir à chaque Etat un prêt de l’ordre de 2% de son PIB. Cela représente une enveloppe d’environ 240 Md€ pour toute la zone euro. Cette enveloppe permettra aux pays qui en font la demande de financer les coûts directs et indirects liés aux soins de santé, à la guérison et à la prévention face à la crise du COVID 19.
Parallèlement, les Etats membres n’ayant pas adopté la monnaie unique peuvent utiliser l’instrument communautaire d’assistance à la Balance des paiements. La Commission européenne pourra emprunter sur les marchés, afin de prêter à des conditions favorables jusqu’à 50 Md€ aux Etats qui en feront la demande.
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Mise en place d’un instrument temporaire d’urgence pour atténuer les risques de chômage (Support mitigating Unemployment Risks in Emergency ou SURE)
La Commission a proposé le 2 avril de mettre en place un instrument temporaire (Support mitigating Unemployemnt Risks in Emergency - SURE) permettant d’apporter une assistance financière d’un montant de 100 Md€ au total, sous forme de prêts accordés par l’UE aux Etats membres à des conditions favorables.
Cet instrument vise à atténuer les risques de chômage : il viendrait principalement soutenir les politiques de protection des travailleurs et de l’emploi dans les Etats, notamment les dispositifs de chômage partiel et d’aide aux travailleurs indépendants, tout en respectant les compétences nationales dans le domaine des systèmes de sécurité sociale, ainsi que des mesures sanitaires.
Les Etats membres se sont engagés à adopter rapidement cette proposition dans le cadre du processus législatif de l’UE.
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Fonds de relance
Sous l’impulsion française, l’Eurogroupe a également convenu de travailler à la mise en en place d’un fonds de relance au niveau européen, qui permette de financer une augmentation de certains programmes du budget de l’UE destinés à préparer et soutenir la reprise de l’économie et qui viendrait en aide en priorité aux Etats les plus touchés par la crise. Ce fonds sera temporaire, ciblé et doté d’une taille qui permette de répondre à l’ampleur du choc sans précédent. Il aidera à étaler dans le temps le coût des dépenses engagées en réponse à la crise grâce un financement approprié, qui doit encore être débattu.
La France souhaite qu’il soit alimenté par un endettement commun significatif des Etats membres, qui alimenterait le budget de l’Union, afin de financer une réponse solidaire de l’Union à la crise.
Questions-Réponses sur l’action européenne et le Fonds de relance proposé par la France
- Pourquoi une réponse européenne en plus des réponses nationales ?
Une action européenne est d’abord indispensable pour garantir la réponse économique la plus efficace et préparer ainsi une reprise rapide de l’économie. Pour cela, un bon équilibre et une bonne coordination des politiques budgétaires et monétaires sont nécessaires.
En zone euro, la politique monétaire est la prérogative de la Banque centrale européenne qui a décidé d’un puissant paquet de mesures d’assouplissement de la politique monétaire (voir infra).
De leur côté, les gouvernements ont annoncé de nombreuses mesures nationales pour répondre à l’urgence de la situation et soutenir les entreprises et les travailleurs. En zone euro, si la politique budgétaire reste une prérogative nationale, une bonne coordination est indispensable au bon fonctionnement de l’Union monétaire, et c’est un des sujets régulièrement à l’agenda des réunions des ministres des Finances.
En sus de la coordination des politiques nationales, la réponse européenne à la crise passe par l’action du budget de l’Union qui doit venir en soutien aux politiques budgétaires nationales là où les besoins sont les plus importants et doit financer des biens publics communs avec des économies d’échelle et des retombées positives sur l’ensemble de l’UE. Les instruments d’assistance financière entre pays de la zone euro et de l’Union permettent également d’assurer la pérennité du financement de l’économie et d’apporter de la liquidité aux Etats qui en ont besoin.
Enfin, une fois la crise sanitaire passée, afin de permettre à l’appareil productif de l’Union de redémarrer le plus rapidement possible, en complément des actions budgétaires nationales, l’Europe doit investir de manière solidaire dans des secteurs stratégiques et d’avenir.
- A quoi servirait ce fonds et pourquoi est-il essentiel, en plus de l’action de la BCE et des autres propositions en discussions (Mécanisme européen de Stabilité, etc.) ?
Les mesures décidées au niveau de la Banque centrale européenne, de la Commission européenne, du mécanisme européen de stabilité (MES) et de la Banque européenne d’investissement (BEI) constituent une première étape essentielle dans la réponse à la crise. Elles constituent une première ligne de défense pour maintenir la stabilité financière et permettre aux Etats de soutenir les économies et protéger les travailleurs.
Alors que l’Europe fait face à la plus grande récession depuis la seconde guerre mondiale, inédite par l’ampleur sans précédent du choc et son impact durable sur les économies et les modèles de croissance, le Président de la République et le Ministre de l’économie et des finances ont ainsi proposé la mise en place d’un véritable programme de reprise au niveau européen, destiné à apporter une solidarité aux Etats les plus affectés par la crise.
La plus-value d’un fonds de relance, tel que souhaité par la France, réside dans la mutualisation de ressources budgétaires, indispensable pour financer le coût extraordinaire induit par la crise, et le recours à l’endettement pour permettre d’étaler ce coût dans le temps. L’idée est ainsi d’assurer dans tous les Etats membres et notamment aux pays qui auront été les plus affectés par le virus sur les plans sanitaire et économique, le financement des mesures nécessaires à la reprise de l’économie. Ce fonds sera temporaire, ciblé sur les investissements et doté d’une taille qui permette de répondre à l’ampleur du choc au niveau européen. Il est la concrétisation de la solidarité européenne afin qu’aucune région ne soit laissée au bord du chemin et que nous fassions face ensemble à la crise historique qui frappe notre continent et le monde.
La France souhaite que les moyens ainsi mis en commun permettent de financer via le budget de l’UE, des programmes permettant de stabiliser l’économie, protéger l’emploi et soutenir la reprise.
- Comment serait financé ce fonds de relance ?
La France estime que le fonds de relance pourrait être financé par des emprunts effectués sur les marchés financiers. Pour bénéficier des meilleures conditions de financement, ces émissions bénéficieraient d’une garantie conjointe des Etats membres et seraient roulées dans le temps jusqu’à leur remboursement. Cela permettrait de disposer de moyens très importants afin de financer des programmes du budget de l’UE dirigés vers les pays les plus atteints. Le recours à des émissions communes permettra un remboursement progressif des emprunts et d’étaler ainsi dans le temps le coût de cette crise.
- Quel serait le lien avec le Cadre financier pluriannuel ?
Tout d’abord, il sera essentiel de s’appuyer sur les capacités de la Commission européenne pour permettre la plus grande efficacité des financements levés sur les marchés. En outre, le fonds de relance tel qu’imaginé par la France, permettrait d’alimenter le budget de l’Union européenne et financer des programmes communautaires existants ou à créer, jugés prioritaires. Par ailleurs, plus le Cadre financier pluriannuel sera ambitieux, plus le fonds pourra être important.
- Le fonds de relance est-il distinct du budget de l’UE ?
Il est essentiel que le fonds de relance réponde à quatre caractéristiques :
- Il doit être mis en place très vite, afin d’apporter une réponse immédiate à la crise et soutenir la reprise de nos économies très rapidement.
- Il doit avoir une taille suffisante pour répondre aux besoins liés à la reprise économique.
- Le coût doit être étalé dans le temps, via un endettement commun, afin de rembourser ces mesures exceptionnelles lorsque l’économie ira mieux. Une partie des mesures exceptionnelles décidées pour faire face à la crise sera financée en ayant recours à l’endettement, qui sera remboursé lorsque l’économie aura retrouvé une bonne santé. En effet, une hausse des impôts aujourd’hui aurait un impact très négatif sur des entreprises et des ménages déjà fragilisés par la crise.
- Le fonds doit financer des dépenses budgétaires communes, via le budget de l’UE, et non des prêts, là où les besoins seront les plus importants et là où ils seront les plus utiles à la relance économique.
La France est ouverte à ce que ce fonds de relance soit intégré au sein du Cadre financier pluriannuel et via le budget de l’Union européenne, si des mécanismes innovants sont trouvés pour répondre à ces caractéristiques, dans le cadre des traités européens.
- Mutualise-t-on les dettes des Etats avec ce fonds ?
Les dettes nationales ne sont pas mutualisées avec ce fonds, ni celles passées ni celles futures. Seul le financement des mesures liées à la crise et des mesures de reprise au niveau européen serait mutualisé et tous les Etats rembourseraient ensuite, selon une clé de contribution préétablie.
Comme indiqué ci-dessus, le fonds tel qu’imaginé par la France respecterait parfaitement les obligations des Etats membres découlant des traités actuels, et notamment l’article 125 du Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) qui comporte une clause dite de « non renflouement » (« no bail out »). Cet article interdit en effet à l’Union ou aux Etats membres de prendre à leur charge les engagements financiers d’un autre Etat membre. C’est pour cela que le Mécanisme européen de Stabilité, par exemple, fait des prêts aux budgets nationaux qui sont conditionnés afin de s’assurer que l’Etat membre soit en mesure de rembourser. Ici, la logique du fonds est toute autre. Côté dépenses, les Etats membres financent un engagement commun, via le budget de l’UE pour financer la reprise, et non les budgets nationaux. Côté recettes, la structure de garanties du fonds assurerait que chacun reste comptable de ses engagements in fine, même en cas – improbable – de défaut.
- Ce fonds n’est-il pas un moyen pour certains pays endettés de faire payer à d’autres Etats le coût de la crise parce qu’ils sont très endettés ?
Aider tous les pays affectés par la crise, est bénéfique à tous.
Le virus ne connaît pas de frontière, et si un pays n’a pas les moyens d’endiguer sa propagation, tous les pays partenaires en subiront les conséquences. L’Europe doit donc s'assurer que chaque pays puisse faire face à la crise sanitaire, en imposant si nécessaire des mesures drastiques de lutte contre l’épidémie, comme le confinement. Ces mesures ont un coût économique très important, qui peut nécessiter des transferts entre Etats pour être soutenable.
En outre, la crise est exogène, c’est-à-dire qu’elle n’est de la responsabilité d’aucun Etat. La solidarité européenne doit jouer à plein et la diversité des situations de départ face à la crise ne doit empêcher personne d’avoir les moyens d’y faire face.
Par ailleurs, l’économie européenne est la plus intégrée au monde, le commerce y est très développé. Chaque Etat membre importe principalement de ses partenaires européens, qui sont aussi les premiers clients de ses exportations. Ainsi, toute difficulté rencontrée par un pays européen a une répercussion directe sur nos entreprises exportatrices et nos économies.
Enfin, en ciblant les Etats les plus affectés par la crise, ce fonds contribuera à éviter la divergence économique et la fragmentation financière, assurant ainsi la pérennité de l’union monétaire et la résilience du marché intérieur.
- Quelle sera la taille de ce fonds ?
Il est difficile pour le moment d’évaluer quels seront les besoins en termes d’investissement une fois cette crise passée. Il faudra donc calibrer la taille du fonds une fois que l’impact sur nos économies sera mieux connu. Il est néanmoins clair que les besoins seront inédits – plusieurs centaines de milliards d’euros – et qu’au-delà des conséquences économiques, cette crise a mis en évidences des manques importants quant à l’autonomie stratégique et la souveraineté industrielle et technologique de l’Union. Ce fonds pourrait donc également servir à soutenir une nouvelle politique industrielle européenne destinée à assurer une plus grande souveraineté économique.
2. Actions de la Commission et des co-législateurs (Conseil de l’UE et Parlement européen)
L’Union européenne a mis en place depuis ces dernières semaines une série de mesures dans les domaines économique et financier pour faire face à la pandémie.
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Souplesse dans le cadre des règles budgétaires de l’UE
Au vu de l’ampleur de la crise, le Conseil ECOFIN a soutenu le 23 mars la proposition de la Commission européenne d’activer la clause pour récession économique sévère (appelée clause dérogatoire générale ou « general escape clause »), pour permettre une réponse budgétaire coordonnée à la pandémie au niveau européen. Cette clause du Pacte de Stabilité et de Croissance n’avait jamais été activée auparavant.
La clause permet aux Etats membres de prendre des mesures afin de faire face de manière adéquate à la crise. Elle autorise ainsi une déviation par rapport aux cibles budgétaires fixées par le Conseil (les cibles du bras préventif, à savoir la recommandation d'ajustement structurel et de croissance des dépenses). La France s’inscrit dans ce dispositif exceptionnel, qui lui fournit la flexibilité requise afin d’adopter les mesures nécessaires au soutien des systèmes de santé et à la protection de l’économie.
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Assouplissement des règles en matière d’aides d’Etat
La Commission a agi en deux temps. Elle a tout d’abord offert une souplesse maximale sur le cadre existant en permettant d’apporter des soutiens de grande ampleur à la liquidité des entreprises et en autorisant à compenser les pertes directes subies par les entreprises et secteurs les plus affectés par la crise. Très vite, elle a décidé d’aller encore plus loin en adoptant un cadre temporaire, dérogatoire aux règles habituelles, afin de soutenir davantage les entreprises. Ce cadre pourra être adapté régulièrement en fonction des développements de la crise, s’agissant notamment des crédits exports.
Sur cette base, elle a autorisé trois régimes d’aides d’Etat français afin de soutenir les entreprises touchées par la crise. Deux de ces régimes vont permettre à Bpifrance de fournir des garanties d’Etat sur les prêts et les lignes de crédit des entreprises, pour les entreprises employant jusqu'à 5.000 salariés. Le troisième régime va fournir des garanties d’Etat aux banques sur les portefeuilles de nouveaux prêts pour tous types d’entreprises
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Mobilisation du budget de l’UE
L’Union a adopté le 30 mars l’initiative d’investissement en faveur de la lutte contre l’épidémie de Coronavirus proposé par la Commission. L’initiative permettra la mobilisation de 37 Md€ pour soutenir l’investissement à partir des enveloppes de fonds structurels encore disponibles. Ces crédits pourront être utilisés pour renforcer les systèmes de santé, soutenir la trésorerie des PME, financer les mesures de chômage partiel et les services de proximité. Les Etats membres disposeront également d’une plus grande souplesse pour procéder à des transferts entre les programmes relevant de la politique de cohésion afin de réorienter les ressources là où elles sont le plus nécessaires.
La Commission propose également d’activer la réserve pour l’aide d’urgence de l’UE afin de soutenir directement les systèmes de santé des Etats membres. Pour financer cette action, la Commission mobilise 3 Md€ d'euros provenant des marges de crédits disponibles dans le budget de l'UE 2020. 300 millions d'euros seront en particulier alloués à la réserve de matériel médical RescEU. L'instrument d'aide d'urgence permettra à l'UE d'apporter une réponse coordonnée au niveau de l'UE en finançant des mesures concrètes en réponse aux besoins exprimés par les pays. À titre d'exemple, la Commission soutiendra l'importation, le transport et la distribution d'équipements de protection, en se concentrant sur les régions les plus durement touchées. Elle contribuera aussi au transport de patients dans le besoin vers des hôpitaux transfrontaliers qui disposent encore de capacités ou encore accélérera la mise au point de médicaments et de méthodes de dépistage.
Enfin, la Commission européenne a décidé de mobiliser d’autres fonds afin de soutenir les Etats membres à financer les dépenses de santé et garantir des prêts aux PMEs. Ainsi, un milliard d’euro sera réaffecté en garantie du Fonds européen d’investissement pour encourager les banques à octroyer des liquidités aux PME et aux petites entreprises de taille intermédiaire. Grâce à cette garantie, environ 8 Md€ de financements seront déployés pour venir en aide à au moins 100 000 PME et petites entreprises de taille intermédiaire européennes.
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Protection des entreprises européennes stratégiques dans le contexte de l’épidémie et disponibilité des produits sanitaires essentiels
Le 25 mars 2020, la Commission européenne a publié des orientations sur la protection des technologies et des actifs européens critiques dans le contexte de la crise actuelle et de ses conséquences économiques, telles que, par exemple, les conséquences de la volatilité des marchés boursiers sur la valorisation des entreprises européennes. L’objectif est que les Etats membres et la Commission ait une application concertée sur le filtrage des investissements étrangers vers l’Union pour préserver les entreprises et les actifs critiques, notamment – mais pas seulement – dans des domaines tels que la santé, la recherche médicale ou les infrastructures essentielles à notre sécurité et à l'ordre public. Les lignes directrices permettent d’anticiper sur l’entrée en vigueur du système européen de coopération créé par le règlement du 19 mars 2019.
La Commission européenne a également mis en place dès le 15 mars un régime d’autorisation pour les exportations d’équipements de protection individuelle en dehors de l’Union européenne, dont en particulier les masques. Géré pour la France par le Service des biens à double usage, ce régime a pour objectif d’assurer la disponibilité dans l’Union des produits les plus nécessaires à lutter contre l’épidémie et lutter contre les pénuries. Il a été renouvelé le 24 avril pour un mois supplémentaire, de façon ciblée, et il sera progressivement retiré au fur et à mesure de la diminution des tensions sur les approvisionnements, conformément aux engagements du G20, pour que l’ensemble des pays touchés par le virus puissent avoir accès aux produits nécessaires pour protéger leur population.
3. Actions de la Banque Centrale Européenne
La BCE a annoncé une série de mesures depuis le 12 mars garantissant la stabilité financière en maintenant un fonctionnement fluide des marchés de titres et du refinancement bancaire. Elle permet ainsi aux Etats de financer les mesures d’urgence nécessaires, de faciliter l’accès au crédit des petites et moyennes entreprises et d’assurer des conditions de financement favorables aux ménages. La BCE agit pour une bonne transmission de la politique monétaire dans l’ensemble de la zone euro, assurant la stabilité de la monnaie et, in fine, créant les conditions d’une stabilisation de l’économie et de son rebond.
- Tout d’abord, la BCE a annoncé un nouveau programme d’achat de titres (publics et privés) portant ses achats nets sur l’année à plus de 1100Md€ (20Md€ mensuels étaient déjà actés auxquels ont été ajoutés 120Md€, annoncés le 12 mars, puis 750Md€, le 18 mars). Ces achats permettent d’assurer le bon fonctionnement des marchés de titres, nécessaire au financement de l’Etat et des grandes entreprises ou celles de taille intermédiaire. Ce programme permet en outre d’éviter la fragmentation financière entre les pays de la zone euro et de garantir la bonne transmission de la politique monétaire dans toute la zone euro.
- Elle a aussi décidé d'un assouplissement du refinancement à long terme des établissements bancaire, qui pourront se refinancer à un taux abaissé à -0,75 % s’ils maintiennent leurs encours de prêts à l’économie réelle (entreprises et ménages). Si les banques ne prêtent pas assez aux entreprises et aux ménages, le taux appliqué sera ainsi plus élevé. Ainsi, la BCE garantit l’accès aux crédits des ménages et des entreprises, en particulier celui des PME, qui se financent moins sur les marchés de titres.
- Le 7 avril, la BCE a aussi assoupli son cadre de collatéral : elle a élargi l’univers des titres qu’elle accepte de prendre en contrepartie du refinancement bancaire, assurant ainsi une bonne liquidité bancaire. En élargissant ce cadre, elle incite davantage les banques à prêter entreprises et aux ménages.
- Enfin, la BCE est également en charge de la supervision des grands établissements bancaires de la zone euro. Afin d’assurer la continuité du financement de l’économie, elle a assoupli les règles prudentielles afin d’éviter un resserrement des conditions de crédit qui aurait résulté de la dégradation de la qualité des actifs détenus par les banques.
4. Actions de la Banque européenne d’investissement
La mobilisation de la Banque européenne d’investissement (BEI) constitue un des éléments d’une réponse européenne à la crise. Alors que les Etats membres ne disposent pas des mêmes capacités pour répondre aux conséquences économiques de la crise, la BEI contribue à apporter une réponse via des ressources partagées, la mutualisation géographique du risque, l’abaissement du coût global et l’égalisation des conditions de financement des PME dans l’Union européenne.
- La BEI a ainsi proposé un premier paquet de 28 à 40 Md€ afin de soutenir les besoins en investissement et en liquidité des PME et ETI en Europe (extensions de crédit et délais de grâce pour le remboursement des prêts consentis, instruments d’affacturage pour lever les contraintes de liquidité, assouplissements d’exigence en matière de collatéral, etc.). Ce paquet est issu du redéploiement de garanties existantes du budget de l’UE (8 Md€), de la re-priorisation de certains outils financiers existants (20 Md€) et d’une mobilisation éventuelle de nouvelles garanties issues du budget de l’UE (12 Md€).
- Par ailleurs, la BEI a également présenté un plan de 5 Md€ de prêts au secteur de la santé dans l’UE, qui permettrait de financer des besoins urgents en infrastructures et équipements, des facilités de traitement, des mesures de préparation aux pandémies, et des fabriques de médicaments liés à la crise sanitaire ou plus globalement des projets à fort impact.
Page mise à jour le 27 avril 2020